Wprowadzenie – skąd wziął się problem?

Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) jest częścią unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Odporności. Został ustanowiony na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z 12 lutego 2021 r., a w Polsce wdrożono go ustawą z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021‑2027 (tzw. ustawa wdrożeniowa). Ustawa została ogłoszona 20 maja 2022 r. i weszła w życie 4 czerwca 2022 r.
Akt wdrożeniowy określa zasady realizacji programów finansowanych z budżetu UE oraz Instrumentu na rzecz Odbudowy i Odporności, podmioty uczestniczące w realizacji i tryb ich współpracy. Zawiera również przepisy regulujące wdrożenie KPOj. KPO obejmuje 54 inwestycje i 48 reform, zaplanowane na okres od 1 lutego 2020 r. do 31 sierpnia 2026 r., i obejmuje pięć obszarów – m.in. odporność gospodarki, zieloną energię i transformację cyfrową.

Dla branży hotelarsko‑gastronomiczno‑cateringowej (HoReCa) w KPO przewidziano program o wartości ok. 1,2 mld zł skierowany do mikro, małych i średnich przedsiębiorstw najbardziej dotkniętych pandemią COVID‑19. Nabory odbywały się w 2023 r., a w drugiej rundzie w 2024 r. wymagany spadek obrotów obniżono z 30 % do 20 %. Zawarto ponad 3 tys. umów na łączną kwotę 1,24 mld zł, a wypłaty były realizowane w systemie refundacji – najpierw przedsiębiorca finansował inwestycję, a PARP zwracała do 90 % kosztów kwalifikowanych po przedłożeniu dokumentacji. Do końca lipca 2025 r. wypłacono ok. 110 mln zł.

Pod koniec lipca w mediach pojawiły się mapy dotacji pokazujące projekty takie jak jachty, solaria, wirtualne strzelnice czy platforma do nauki gry w brydża. Lista wzbudziła oburzenie opinii publicznej, a premier Donald Tusk zapowiedział „zero tolerancji dla marnotrawienia pieniędzy z KPO”. Na skutek doniesień prezes PARP Katarzynę Duber‑Stachurską odwołano z funkcji, a minister funduszy poleciła kontrolę każdej złotówki

Ramy prawne udzielania i kontroli wsparcia

Ustawa wdrożeniowa

Ustawa z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie 2021‑2027 określa zasady udzielania pomocy, m.in.:

• wyznacza instytucje odpowiedzialne za przyznawanie dotacji, ich kontrolę i rozliczanie;

• precyzuje procedury wyboru projektów i warunki kwalifikowalności wydatkówj

• wprowadza obowiązek monitorowania realizacji projektów, kontroli na miejscu i audytówj;

• umożliwia żądanie zwrotu środków wraz z odsetkami w przypadku naruszenia przepisów.

Dzięki ustawie wdrożeniowej uruchomienie środków z KPO jest uzależnione od spełnienia szczegółowych kryteriów, a beneficjenci muszą posiadać dokumentację potwierdzającą zgodność wydatków z projektem. W przypadku programu HoReCa PARP pełni funkcję instytucji pośredniczącej – odpowiada za nabór, ocenę i rozliczenie projektów. Operatorem projektu jest pięć organizacji (m.in. Polska Fundacja Przedsiębiorczości i Towarzystwo Inwestycji Społeczno‑Ekonomicznych)Wiceminister funduszy Jan Szyszko wyjaśnił, że za wybór beneficjentów odpowiadają operatorzy (np. Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego, ), a PARP ogłosiła kontrolę w celu sprawdzenia prawidłowego wykorzystania środków. Minister zapewnił, że nie ma zgody na „funduszowe cwaniactwo”

Warunki programu HoReCa

Według wytycznych PARP:

• Dotacja ma charakter refundacji – przedsiębiorca finansuje inwestycję z własnych środków, a KPO zwraca do 90 % kosztów kwalifikowanych dopiero po rozliczeniu.

• Cel finansowania: projekty muszą dywersyfikować działalność, wprowadzać nowe źródła przychodu lub rozwijać dotychczasową działalność w branży.

• Okres trwałości: nabyty środek trwały trzeba utrzymywać w działalności do stycznia 2026 r. i nie można go wykorzystywać prywatnie.

• Zwrot środków: w przypadku stwierdzenia niekwalifikowanego wydatku beneficjent ma 14 dni na zwrot dotacji wraz z odsetkami instytucja może wypowiedzieć umowę i żądać zwrotu pieniędzy.

Naruszenie powyższych warunków stanowi podstawę do odzyskania środków przez PARP, a w skrajnych przypadkach – do złożenia zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa (nadużycia funduszy UE mogą być badane przez Prokuraturę Europejską

Bieżące kontrole i ich skutki dla przedsiębiorców

Afera z dotacjami

Na początku sierpnia 2025 r. w serwisach społecznościowych pojawiły się mapy dotacji KPO. Pokazywały projekty takie jak mikrofalówki do apartamentów, meble do garderoby, jachty, solaria czy platformy e‑learningowe do nauki gry w brydża. Ujawnienie wywołało falę oburzenia; internauci i politycy zarzucali marnotrawienie pieniędzy publicznych. Miały również miejsce sytuacje, w których to celowo nabywane spółki z branży HoReCa spełniające formalnie kryteria dotacji, tylko i wyłączenie by uzyskać pieniądze z KPO.

Wiceminister funduszy Jan Szyszko wyjaśnił, że za wybór beneficjentów odpowiadają operatorzy (np. Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego, TISE S.A. jako operator dla Województwa Podlaskiego), a PARP ogłosiła kontrolę w celu sprawdzenia prawidłowego wykorzystania środków.

Minister zapewnił, że nie ma zgody na „funduszowe cwaniactwo”. Na przykładzie spraw prowadzonych w Kancelarii, wiem, że decyzje podejmowane przez operatorów, nie zawsze były przejrzyste, często, też zdarzało się przedsiębiorcy z Podlasia lub innych województw niż mazowieckie, pomimo spełniania tych samych kryteriów co firmy warszawie, nie otrzymywały dotacji pomimo prawidłowo sparametryzowanego wniosku. Iluzoryczna była zapisana w 14 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki.

W dniu 12 sierpnia 2025 roku Minister Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz zdecydowała o wstrzymaniu wypłat dla branży HoReCa z KPO, “dopóki poszczególne umowy nie zostaną skontrolowane i uznane za zgodne z zasadami programu wsparcia tego sektora. Minister zapewniła, że pieniądze będą wypłacone niezwłocznie, jak tylko kontrolowana umowa przejdzie pozytywną weryfikację“

Moim zdaniem podstawy prawne takiej decyzji są wątpliwe i pomimo stanowiska Ministerstwa w tej sprawie przedsiębiorcy skutecznie będą się mogli ubiegać o dokonywanie wypłat zgodnie z zawartą umową i regulaminem.

 Wzmożone kontrole PARP

PARP rozpoczęła dwustopniowe kontrole – najpierw analizę dokumentów, potem wizyty w przedsiębiorstwach. Kontrolerzy oceniają, czy inwestycje odpowiadają założonym celom programu. Jeżeli wydatki okażą się niekwalifikowane, przedsiębiorca musi zwrócić środki wraz z odsetkami w ciągu 14 dni. Kontrole mają również określić „zakres ryzyka” związany z programem.
Pełniący obowiązki prezesa PARP Krzysztof Gulda zapowiedział, że wstępne wyniki kontroli będą gotowe do końca września 2025 r. Resort funduszy dodał, że Polska przedstawi w grudniu Komisji Europejskiej wskaźnik oparty na zweryfikowanych, prawidłowych projektach

Spór kompetencyjny – kto ponosi odpowiedzialność?

Minister funduszy Katarzyna Pełczyńska‑Nałęcz podkreślała, że PARP i operatorzy są odpowiedzialni za prawidłową realizację programu Była prezes PARP Katarzyna Duber‑Stachurska odpowiadała, że kierownictwo resortu zatwierdzało wszystkie procedury, regulaminy.  Zwróciła też uwagę, że ministerstwo poluzowało pierwotne zasady, aby środki „płynęły sprawniej”, i akceptowało zapytania dotyczące żaglówek i łodzi.
Niezależnie od sporu, przedsiębiorcy muszą pamiętać, że instytucją podpisującą umowę i rozliczającą projekt jest operator programu oraz PARP. Ministerstwo funduszy może natomiast zainicjować kontrole lub zawiesić wypłaty, (co uczyniło już 12 sierpnia 2025 r.) –  choć co do tego drugiego, ,przedsiębiorcy na drodze prawnej mogą walczyć o wznowienie dopłat.

Jakie zagrożenia dla branży HoReCa?

1. Ryzyko zwrotu dotacji i utrata płynności

Najbardziej oczywistym zagrożeniem jest obowiązek zwrotu środków w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Zwrot w ciągu 14 dni wraz z odsetkami  może być trudny dla firm o ograniczonej płynności. Co więcej, ponieważ program działa w formule refundacyjnej, przedsiębiorcy wcześniej wydali własne środki lub zaciągnęli kredyty; zobowiązanie do zwrotu dotacji może zachwiać ich budżetem.

2. Ryzyko rozwiązania umowy i sankcje administracyjne

Instytucja pośrednicząca może wypowiedzieć umowę i żądać zwrotu dotacji, gdy beneficjent nie realizuje projektu zgodnie z regulaminem, zaniecha utrzymania inwestycji lub wykorzystuje ją w celach prywatnych. Może to także skutkować wykluczeniem z kolejnych programów finansowanych ze środków publicznych.

3. Odpowiedzialność karna i wpływ na reputacje

Nadużycia funduszy unijnych podlegają kontroli Prokuratury Europejskiej. Jeżeli nieprawidłowości okażą się wynikiem celowego działania, przedsiębiorcom grozi odpowiedzialność karna  za oszustwo  dotacyjne art 297 § 1 kk.

Art.  297. [Wyłudzenie kredytu]
§  1.  Kto, w celu uzyskania dla siebie lub kogo innego, od banku lub jednostki organizacyjnej prowadzącej podobną działalność gospodarczą na podstawie ustawy albo od organu lub instytucji dysponujących środkami publicznymi – kredytu, pożyczki pieniężnej, poręczenia, gwarancji, akredytywy, dotacji, subwencji, potwierdzenia przez bank zobowiązania wynikającego z poręczenia lub z gwarancji lub podobnego świadczenia pieniężnego na określony cel gospodarczy, instrumentu płatniczego lub zamówienia publicznego, przedkłada podrobiony, przerobiony, poświadczający nieprawdę albo nierzetelny dokument albo nierzetelne, pisemne oświadczenie dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wymienionego wsparcia finansowego, instrumentu płatniczego lub zamówienia,
podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.

§  2.  Tej samej karze podlega, kto wbrew ciążącemu obowiązkowi, nie powiadamia właściwego podmiotu o powstaniu sytuacji mogącej mieć wpływ na wstrzymanie albo ograniczenie wysokości udzielonego wsparcia finansowego, określonego w § 1, lub zamówienia publicznego albo na możliwość dalszego korzystania z instrumentu płatniczego.

§  3.  Nie podlega karze, kto przed wszczęciem postępowania karnego dobrowolnie zapobiegł wykorzystaniu wsparcia finansowego lub instrumentu płatniczego, określonych w § 1, zrezygnował z dotacji lub zamówienia publicznego albo zaspokoił roszczenia pokrzywdzonego.”

Oba przepisy zarówno art 297 §  kk jak i art 297 § 2 kk mogą się w praktyce okazać groźne

Oczywistym, że w sytuacji kontroli i obowiązku zwrotu instytucja ma obowiązek złożyć zawiadomienie do prokuratury, jest to o tyle niebezpieczne, że postępowanie karne może zostać skierowane przeciwko osobom fizycznym, a nie podmiotom gospodarczym i w tej sytuacji pomimo istnienia formy prawnej zabezpieczającej (np. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. spółka akcyjna). przed roszczeniami zwrotowymi okazać się może, że prokurator dokona zajęcia osobistego majątku osób wchodzących w skład zarządu lub nawet  osób, które uzna za współsprawców lub pomocników. W grę wchodzi odpowiedzialność chociażby księgowych a nawet zwykłych pracowników.

Nawet jeśli działania beneficjenta nie miały charakteru przestępczego, samo toczenia takiego postępowania kontrolnego i  karnego może mieć fatalne skutki wizerunkowego dla podmiotu objętego zainteresowaniem organów administracji i  prokuratory, nie mówiąc już o stresie i nerwach  związanych z prowadzeniem tego typu postępowań.

4. Niepewność interpretacyjna

Program HoReCa miał wspierać dywersyfikację działalności; pojęcie to jest dość szerokie. Zakup jachtu czy solarium mógł – w teorii – być uzasadniony jako sposób na przyciągnięcie turystów, ale opinia publiczna uznała go za nadużycie. Spór kompetencyjny pomiędzy resortem a PARP i zmieniające się kryteria (np. obniżenie wymaganego spadku obrotów) zwiększają poczucie niepewności. Przy braku precyzyjnych wytycznych łatwo o pomyłkę, która może skończyć się żądaniem zwrotu środków.

5. Możliwe ograniczenie dalszych wypłat

Pojawiające się nadużycia mogą skłonić rząd i Komisję Europejską do zamrożenia części wypłat lub zaostrzenia kryteriów oceny projektów. Już teraz wypłacono zaledwie ok. 110 mln zł z 1,24 mld z. Skutkiem kontroli może być ograniczenie liczby realizowanych projektów, a w najgorszym razie konieczność zwrotu przez Polskę części środków do budżetu UE.

Jak ograniczyć ryzyka? – praktyczne wskazówki

1. Dokumentacja i przejrzystość – prowadź szczegółową ewidencję wszystkich kosztów związanych z projektem. Upewnij się, że faktury opisują cele inwestycji zgodnie z regulaminem programu. Brak przejrzystej dokumentacji to jedna z najczęstszych przyczyn zakwestionowania wydatku.

2. Zgodność z celem – przed wydatkowaniem środków upewnij się, że planowana inwestycja faktycznie dywersyfikuje działalność w branży HoReCa. Jeśli masz wątpliwości, skonsultuj plany z operatorem programu lub prawnikiem. Nie zakładaj, że „solarium w pizzerii” będzie oczywistym elementem rozwoju – opinia publiczna i kontrolerzy mogą uznać inaczej.

3. Zachowanie okresu trwałości – inwestycja powinna być wykorzystywana w działalności do co najmniej stycznia 2026 r., bez użycia na potrzeby prywatne Sprzedaż zakupionego środka trwałego przed zakończeniem okresu trwałości grozi zwrotem dotacji. Zachowanie okresu trwałości będzie dosyć proste z uwagi, na roczny termin obowiązywania,

4. Monitorowanie przepisów – programy finansowane z funduszy UE podlegają zmianom; śledź aktualizacje wytycznych oraz komunikaty PARP i MFiPR. Obniżenie progu spadku obrotów w trakcie programu pokazuje, że warunki mogą ulec modyfikacj.

5. Współpraca z adwokatem – konsultacja z adwokatem specjalizującym się w funduszach unijnych pomoże zweryfikować kwalifikowalność wydatków i uchronić Cię przed niepotrzebnymi zwrotami. Dobry adwokat w takiej sytuacji to nie koszt, lecz inwestycja w bezpieczeństwo Twojej firmy.

   Obrona przed niezasadnym wypowiedzeniem umowy

   Z oczywistych powodów (nagonka medialna), może mieć miejsce fala wypowiedzeń umów, które ze strony PARP lub operatora, bedą mówiąc wprost bezzasadne. Pamiętać należy, że od pierwszych czynności kontrolnych przedsiębranych przez PARP lub operatora należy pozostawiać w kontakcie z Kancelarią. Uchronić to może skutecznie zarówno przed niezasadnym oświadczeniem o wypowiedzeniu, jak również podjęcia skutecznej obrony przed roszczeniami zwrotowymi ze strony instytucji pośredniczącej. Udział adwokata może też doprowadzić do odmowy wszczęcia postępowania karnego przez prokuraturę lub też doprowadzić do szybkiego umorzenia takiego postępowania.

Podsumowanie

KPO to ogromna szansa dla polskich przedsiębiorców, także z branży HoReCa, ale jednocześnie zobowiązanie do przestrzegania restrykcyjnych zasad. Ostatnie kontrole pokazują, że instytucje pośredniczące mogły popełniać błędy podczas podejmowania decyzji o wydatkowaniu środków zarówno w sensie pozytywnym tj przyznania nienależnego środków jak i negatywnym, czyli odmowy przyznania, w sytuacji gdy wniosek spełniał założone kryteria. Pamiętać jednak należy, że instytucje zmierzać mogą do bezzasadnego obciążania przedsiębiorców zwrotami, nawet w sytuacji spełnienia wszystkich kryteriów ustawowych i regulaminowych, wówczas konieczne jest podjęcie skutecznej obrony przed takimi działami ze strony administracji publicznej.

Prowadzona przeze mnie Kancelaria specjalizuję w problematyce związanej z roszczeniami władzy publiczej w zakresie zwrotu przyznanych środków zarówno w kontekście postępowań administracyjnych jak i ewentualnych postępowań karnych wynikłych na skutek przeprowadzonych kontroli. Serdecznie zapraszamy do współpracy.

Adw. Jakub Radlmacher

.